• | 2020年6月15日
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灣區50+ | 帶路大灣區：複製“歐盟協商機制”？ 前車之鑒就在眼前

來源：《“一帶一路”下的粵港澳大灣區藍圖》

作者：絲路智谷研究院院長、海南大學“一帶一路”研究院院長梁海明、香港特區全國人大代表、海南大學“一帶一路”研究院兼職教授洪爲民、全國港澳研究會會員、海南大學“一帶一路”研究院兼職教授洪雯

粵港澳大灣區建設面臨四大挑戰

未來的粵港澳大灣區建設、粵港澳合作，需要先打破窒礙人流、物流、資金流、信息流的屏障及行政壁壘，香港人也可改變依賴中央優惠政策的心態，放開一定要做老大的思想，放下過往成功的包袱，在大灣區重新上路，重拾城市的狼性，與灣區內的9個城市及澳門一同從促進要素流動、頂層設計出發、打造國際科技創新中心、設灣區生活圈、在大灣區建立具透明度的貿易規則與秩序這五個角度去打造大灣區的開放創新系統及生態，在世界市場創出一番成績。

大灣區有強勁的生產力，可是也有產能過剩的情況出現，如何打造大灣區成功方程式呢？在輸出方面，我們有約7000萬人的生產力，有條件比中國、以及世界其他灣區都做得更好。可是怎麼才可以把軟體與硬體互相結合，把金融、物流、資金流結合？

在宏觀層面上，發展大灣區的時候，不單要考慮國際接軌的問題，也要考慮其他國家或地區是否接受的問題，他們會否妒嫉大灣區的成績、會否願意參與大灣區與一帶一路的建設、會否甘願讓大灣區成為中國灣區之首，以其他地方的人對大灣區是心存好感還是嫉妒，大家會否因為向中央爭取政策而產生摩擦，這些地區都要考慮和處理。

縱使有這些顧慮，我們仍對大灣區未來的發展感到樂觀。因為經歷多年的發展及貿易經驗的累積，大灣區的人才有足夠的經驗去處理對外及對內的微妙關係，也懂得借力打力。

粵港澳大灣區未來的發展，令外界有諸多的遐想，但除了制度阻隔外，該地區還將面對四大挑戰。

粵港澳大灣區未來將重點打造成為全球科技創新中心，以及全球先進製造業中心、國際金融航運和國際貿易中心。發展大灣區經濟已是世界經濟強國的“標配”，如世界知名的三大灣區經濟：紐約灣區、舊金山灣區與東京灣區，均凸顯了美國和日本強大的經濟實力和國力，而粵港澳大灣區的建設，也彰顯出中國經濟實力和國力逐步踏入“大而漸強”的階段。

在機遇的垂青和時間的加持下，粵港澳大灣區未來的發展，令外界有諸多的遐想和願景。然而，在一國、兩制、三種貨幣及四個主要城市支撐下的粵港澳大灣區，制度上的阻隔無疑是需突破的主要難關，所謂“前途是光明的，道路是曲折的”，除了制度阻隔外，粵港澳大灣區未來的建設過程中，還將面對以下四大挑戰。

　　其一，粵港澳大灣區較難“合眾統一”，協調工作不易。

不僅在“一國兩制”下，廣東九個城市（廣州、佛山、肇慶、深圳、東莞、惠州、珠海、中山、江門）與香港、澳門兩個特區政府的協調工作由於制度、法律和文化的差別而面臨挑戰，即使是在廣東九個城市之間，也會因各自城市的利益問題而令行動難以協調。如果協調機制未能有效建立，各城市之間的人才、資金流、物流、信息流等生產要素的跨市流動和對接將難以通暢，粵港澳大灣區要實現一體化發展談何容易？

對此，有學者提出要解決協調難的問題，可參考歐元區國家的經驗，成立統籌協調小組，以此建立強而有力的協調機制，克服各城市真正實現互聯互通、一體化發展的障礙。但此建議說易行難。

協調機制的成功取決於 “合眾為一”，而非“多樣統一”，擁有單一政治體系、單一貨幣、共同利益追求和共同發展目標等才是成功的先決條件。而歐元區國家有18國之多，歐元區的這種“多樣統一”，就像由不同民族和文化組成的馬賽克拼圖，歐元區各成員國多年來一直難言做到團結一致、行動一致，更勿論一體化發展了。

在過去十年中，歐元區成員國中“人人為我，我也只為我”的不協調情況越來越多。例如，希臘、葡萄牙等歐元區較弱的國家，憑藉歐元區的保護傘，以及在歐元區的擔保下，大量舉債，過度創造信貸，這不但導致通脹高漲，令經營成本節節上升，傷害國際競爭力；更引發部分成員國政府債台高築，出現龐大的政府赤字，從而促使了2010年歐債危機的爆發。

更讓人意外的是，在歐債危機爆發後，一些歐元區國家的政府、國民不是尋求如何解決問題，而是尋求如何離開歐元區。市場上先後出現希臘、荷蘭等國“脫歐”之說，例如希臘把“脫歐”叫作“Grexit”、荷蘭則叫“Nexit”，脫歐後，希臘和荷蘭就可自行決定匯率的升值和貶值，以此增加外貿出口，推動經濟發展。

上述政府、國民的行為，讓不少歐元區成員國的政府、國民質疑，是否值得為其他成員國而奮鬥，慷本國納稅人之慨，為“好吃懶做”的“窮親戚”承擔龐大的成本，更令歐元區開始出現“無組織”、“無紀律”的趨向，這易將歐元區這一聯盟推向懸崖邊。

如果粵港澳大灣區的個別城市，未來也如希臘、葡萄牙般“自掃門前雪”，或者“消極怠工”，在大灣區建設過程中“說了等於做了”，又該如何妥善處理？是否處罰個別市的主要官員或者開除其大灣區“區籍”呢？這是值得大灣區的規劃者思索的。

　　其二，粵港澳大灣區未必能吸引海內外優秀人才的持續參與。

要把粵港澳大灣區打造成為全球科技創新中心、全球先進製造業中心、國際金融航運和國際貿易中心，最缺乏的不是資金和專案，而是人才和思想。環顧全球，要發展科技創新產業、先進製造業等，人才和思想均尤為珍貴。

在全球各國都進入頂尖人才搶奪戰的情況下，提供高薪厚職，適宜的生活、工作環境只是最基本的吸引因素，決定性的因素是長遠的發展願景，這才能讓外國頂尖人才願意長期服務於粵港澳大灣區。

但外國頂尖人才的願景，往往和中國人的願景並不是同一個概念，中國的發展規劃，通常比較隨機應變，有機而靈活，較少機械式和決定論式，事情的結果往往是各種因素和力量彙聚之後的產物。但外國人才尤其是北美、西歐的頂尖人才則比較“一根筋”，他們心目中的規劃，需要先明確界定目標，接著設定實現這一規劃的一步步計畫，必要的動員資源，然後朝向既定的目標前進。

因此，粵港澳大灣區規劃的“餅”雖畫得足夠大，但未來仍需一步一步“摸著石頭過河”探索方向。對於外國頂尖人才而言目前的規劃難免又“玄”又“空”，看得到摸不著。該如何設立明確的短、中、長期方向和目標，吸引他們長期在粵港澳大灣區服務，也將考驗大灣區規劃者們的智慧。

另外，粵港澳大灣區的建設強調生產要素的互聯互通，但如果大灣區內部人才大量湧往廣州、深圳和香港、澳門四個主要城市，這對粵港澳大灣區整體的發展並不利，歐元區國家有過相關教訓。

例如，希臘、葡萄牙和西班牙等歐元區國家爆發債務危機，導致經濟停滯難前，根源在於這幾個國家與其它歐元區國家的單位勞動成本之間存在巨大差異，由此帶來風險溢價（Risk Premium）問題。勞動力不斷向外出走，連帶大量資本、技術也向歐元區其它國家轉移，這無疑嚴重損害經濟，經濟受挫會影響政府稅收減少、財政收入下降，政府收入減少自然也會削減政府的支出和投資，反過來又進一步衝擊經濟。

如果粵港澳大灣區未來也出現類似情況，在佛山、肇慶、東莞、惠州、珠海、中山、江門等市的人才，帶同技術、資金前往中心城市、發達城市，那麼，佛山、肇慶等七市未來的發展會否受阻？這值得大灣區的規劃者們警惕。

如果問題未能很好地解決，或將迫使佛山、肇慶等七市採取較為偏激的“土著主義”（Bumiputraism）政策，通過更加優惠的政策和待遇把人才留下來。如果這些人才獲得特別待遇，將會出現系列後遺症，例如，城市將呈現出二元分裂狀態，使得大多數低技能和低學歷的民眾工作朝不保夕，這些人不僅在經濟領域內被邊緣化，同時也被排除於主流社會之外，兩極分化愈大愈影響社會穩定。

　　其三，粵港澳大灣區的建設或會衝擊大灣區周邊城市發展。

雖然從長遠而言，設立粵港澳大灣區可以通過“擴散效應”，向大灣區外的城市擴散、輻射，帶動周邊地區的經濟增長，這些周邊城市又可反過來進一步促進粵港澳大灣區的發展，形成一個逐漸上升的循環積累過程。

但是，在初期、中短期而言，大灣區容易產生“回波效應”（一種生產要素收益差異的經濟行為分析，指落後地區生產要素向發達地區流動，導致地區之間發展差距進一步擴大，經濟發達地區優先發展對其他落後地區的不利影響），很可能會影響周邊城市發展。

這是因為，在政策傾斜下，各方均大力推動大灣區發展，經濟資源和生產要素集中流向大灣區，周邊不發達或相對落後的城市，則會因為政策的不平衡，以及資源、生產要素流失，導致城市之間發展差距進一步擴大。

相關的情況在發達國家並非罕見，如“Regional Advantage： Culture and Competition in Silicon Valley and Route 128 ”一文 ，曾對美國兩個主要高新技術產業地區進行深入和周密調查和分析，詳細比較兩個地區的差異，嘗試解釋舊金山灣區如何成為“高新科技”的代名詞和眾多創投基金的新寵兒，而位於波士頓的128公路地區又如何變成相對落後和失去了競爭優勢。又如“The Global City ： New York， London， Tokyo”一文，則詳細介紹了美國、英國和日本區域內外的差異和競爭的情況和原因。

因此，粵港澳大灣區的規劃者們在大力推動規劃的同時，需要同時思考如何協調大灣區區優先發展，及其對周邊落後地區不利影響之間的關係。

　　其四，粵港澳大灣區要打造成為世界科技創新中心，是否有足夠的容錯機制？

環顧全球，無論是科研創新，還是創立創新企業，往往遭遇各類難題，失敗多成功少。如果任憑科研創新者、創業失敗者自生自滅，不但有損創新、創業氛圍，也不利創新科技產業的發展，以及不利推動粵港澳大灣區發展成為世界科技創新中心。

粵港澳大灣區的規劃中，要是沒有給予非因道德風險所致的科技創新的暫時失敗者，提供公司解散、銀行欠款、租稅負擔、員工遣散和破產清算等方面的援助和保障，那麼，科技創新者們為何要冒險在粵港澳大灣區創業呢？必須清楚認識到，只有充分的援助和保障措施，才能減少創新、創業者的後顧之憂，並讓失敗者未來可能有東山再起的機會。

這方面的例子比比皆是，例如，美國的聖地牙哥是世界上最頂尖的生物技術中心之一，平均而言，該地區常年維持有大約500家生物技術公司的數量，就算每年有不少生物科技公司失敗了或者新成立了，但該地區仍然會維持在大約500家左右的公司數量。為什麼會有這麼奇特數字呢？那是因為聖地牙哥生物技術產業成功的最重要特徵之一，就是有行業協會組織和政府的支撐系統來幫助那些失敗企業重新煥發活力，最終協助他們成功。

何況，中國境內未來並不會只有一個大灣區，除了粵港澳大灣區之外，環杭州灣大灣區建設、渤海大灣區的建設均已或即將提上議程，不管各個大灣區的規劃如何，科技創新都會成為各大灣區的重點，科技創新企業也將是各大灣區爭搶的目標。

這是因為，一個創新理念、一件創新產品即使在粵港澳大灣區暫時被認定“失敗”，也未必意味在杭州灣大灣區建設或渤海大灣區不被接受、被認定是“失敗”。

全球各地的創業經驗也表明，創業失敗者下次創業的成功率，通常比首次創業者成功率更高，只有更加大力支持非因道德風險所致的創新、創業失敗者，成功創新、創業的幾率才更大。

因此，如粵港澳大灣區內缺乏援助和保障措施，導致科技創新企業轉為杭州灣大灣區建設、渤海大灣區發展，到時會否導致中國各地區之間相互消耗？這也是值得粵港澳大灣區規劃者和建設者們深思的問題。

（未完待續）

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