• | 2020年5月25日
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帶路大灣區：粵港澳大灣區建設可否參照紐約灣區？

來源：《“一帶一路”下的粵港澳大灣區藍圖》

紐約灣區的“前世今生”

建立適當的區域合作機製，是粵港澳大灣區研究的一個重要課題。多年來，粵港澳三地的政府、學界和民間針對三地間的合作機製開展過不少研究，而紐約灣區等國際著名灣區的合作機製普遍被引用為參考的對象。

成立於1921年的紐約與新澤西港口事務管理局，普遍被視為區域合作機製的楷模，但其廣為當地詬病的弊端卻較少為人所知。

紐約灣區雖位於同一市場內部，不像粵港澳大灣區跨越了三個不同的經濟體，但區域內部的合作也非易事，而這與美國的政府體製密切相關。

美國的政府體製最大的特徵就是高度分權化（decentralized）和層級化（multi-layer）。各州擁有自己的法律和州政府；在聯邦政府和州政府之下，有不同層級的地方政府，如市、縣、鎮、區和村，以及專職管理特殊職能區的地方政府組織（special districts governments），如學區、公立醫院區、排水區、空氣汙染控製區、機場港口區等等。與我們慣常所理解的不同，美國上述所有形式的地方政府之間並沒有行政隸屬關係，原則上都是高度自治的單位；而各個地方政府的轄區相互重迭、交錯，有些地方政府甚至跨市、跨州。基本上，50個州分別有不同的政府組織架構，頗為複雜而多樣。

紐約灣區跨越了三個州，是美國人口最多的大都會區域（2016年有超過2，000萬人口），擁有最高密度的地方政府組織和眾多分層的地方轄區，政府組織架構的複雜程度堪稱全美之冠。早在1960年代，學者Robert C． Wood在考察了紐約灣區的1，400多個地方政府後指出，該區的治理體系“比人類所能設想的或允許發生的任何情況更為複雜”。而2，000年的數據顯示，當地地方政府的實際數量上升到了1，583個。

而紐約灣區的1，500多個政府組織的形成，並非基於精心製定的規劃或任何“頂層設計”，而是在自治的原則上，根據當地的地域條件、人口和經濟規模，基於當地市民的需求和自主選擇，經曆長期演變而形成的結果。例如，隨著人口規模擴大和城市區域擴張，新的學區或其他特殊功能區便會在新的人口聚集地形成，滿足新的服務需求，地方政府機構數量因而不斷膨脹。

不過，雖是因應地區的實際發展需求而產生，如此複雜的地方行政體系卻也帶來治理效率、公平等問題。早在20世紀初，這種治理體系便受到很多批評和懷疑；不少學者和社會人士認為，這種體系雜亂無章、低效、管理成本高昂。而美國全國的數據也顯示，地方政府密度越低的地方，管理成本也越低。

在地方層面，隨著經濟的發展和城市功能的日趨複雜，這種地方管製體系日漸成為提升城市競爭力的障礙；在區域層面，隨著交通和信息技術的進步，不同城市間的聯繫日趨緊密，這種複雜的管製體系使區域合作難以有效推進。

而紐約灣區跨越了三個州（紐約州、新澤西州、康涅狄格州），在三種不同的法律體系內運作，涉及超過1，500個政府機構，對跨州的區域治理帶來極大挑戰。

為協調複雜而眾多的地方政府、推動區域的整體協同發展，早在一百多年前，紐約灣區內便出現了建立區域性機構（regional institution）的建議。最普遍的建議包括兩種，一種是將相同功能的地方政府進行整合，成為一個區域性的的機構；另一種是在各種地方政府之上建立某種區域性機構，代表區域的共同利益，並賦予其超越地方政府的權利，讓其按照共同製定的區域規劃來領導和管理區域整體發展。這種模式，被美國學者稱為“製度性模式”（the institutional approach），又稱為“超大城市模式”（the mega-city approach），即將整個區域看作一個超大城市。

“港務局”的誕生和爭議

1970年代以前，不少製度性區域整合模式下的具體建議在紐約灣區內得到了實踐，其中有成功亦有失敗。

第一個、同時也是最廣為人知的實踐案例便是成立於1921年的紐約與新澤西港口事務管理局（the Port Authority of New York and New Jersey，簡稱港務局）。港務局成立之初的目標是避免紐約州與新澤西州之間的“破壞性競爭”使區域港口有序建設規劃得到落實。在之後近90年的運作過程中，其運營範圍從海港擴展到機場、隧橋、巴士、鐵路等其他交通系統，以及工業園區、科技項目、商貿設施等等地產項目。

港務局可算作美國第一間國營企業，其運作模式頗為獨特。首先，在運作上，港務局有高度的自主權，只對兩州州長負責，其他任何政府部門、社會及政治團體均無權干涉港務局的運作，保障了港務局的運作不受各種政治力量的干擾。而兩位州長對港務局的預算有否決權，並各自任命港務局委員會12名委員中的6名（最初各委任3名）。同時，港務局完全自負盈虧，不能接受州政府的撥款，也不能課稅，完全依賴借貸、發行債券、收取設施使用費用、物業租金、出售物業等作為其營運的資金來源。這使得港務局必須從設施的效率和所提供服務的專業性出發，來考慮其所管轄的項目的發展。

這樣的製度設計，在某些方面是行之有效的。紐約灣區在近百年間經曆了極大的發展，聚集了全球商業巨頭，而港務局所建設和營運的設施無疑發揮了極大的作用。反過來，紐約灣區的騰飛，也讓港務局的部分基建項目大大成功，為其帶來豐厚的利潤，一度成為美國最富有的公營機構。如今，港務局建設並運營著5座機場、5個海港，還有數個隧橋、巴士總站、綜合交通設施，以及數個地產項目，包括工業園區、貿易中心、辦公樓等；9‧11事件中倒塌的世貿中心雙子樓也是由港務局的所擁有。

港務局的建立被不少學者視為區域合作機製的楷模。然而，我們的研究顯示，港務局的經驗並非如很多中文文獻所指出的只有成功的一面；由於其不少弊端，當地社會多年來一直有呼聲要求改革、甚至撤銷港務局。

對港務局的質疑之一，是其作為公營機構卻未能充分發揮公共服務的功能。港務局在設施建設和營運上完全自負盈虧，因此對無利可圖的項目非常謹慎。例如，連接紐約和新澤西的林肯隧道巴士專線（The Exclusive Bus Lane）由港務局營運，是全美最繁忙、效率最高的公交專線。不過，為了節約營運管理的成本，該專線自1971年開通至今，僅在上午六點至10點的高峰時期開放。儘管飽受爭議，港務局依然不為所動，不願延長開放時間。而港務局所營運的路橋、機場、隧道等設施亦被指收費太高，但因這些設施屬壟斷性質，市民別無其他選擇。例如，港務局營運的Newark機場，便被航空公司投訴飛機起落費用比波士頓、舊金山等地的機場貴兩倍以上。在港務局的發展史上，這類為了商業利潤而削弱其公共服務的功能的事例並不少見。

目前，紐約灣區內不少基建設施均出現不堪重荷的狀況，迫切需要更新舊設施、建設新設施。無疑，不少項目需巨大投資，且未必能盈利；港務局作為區域公營機構，卻過度強調盈利，未能從公共利益的角度充分發揮功能，廣受社會詬病。而港務局員工的薪酬和養老金普遍高於市場水平，也被批評為自肥。

然而，這些現象的出現，並非僅僅是由於港務局太貪婪。事實上，港務局在製度設計上存在根本的缺陷，而其目前的經營狀況也限製了其改善服務質素並提供新設施的能力。

對港務局的質疑之二，是其作為區域協調發展機構，能否避免城市本位思維、做到從區域發展大局出發。港務局須對兩位州長負責，而幾十年來兩州之間角力不斷，港務局亦自然也身陷漩渦。由於兩位州長均有權否決港務局的預算，而基本上不可能每個建設項目都能讓兩個州均衡獲益，因此，要建設一個對新澤西州較為有利的項目，必須搭上另一個對紐約州更為有利的項目，而且規模和級別必須匹配，才能得到落實，反之亦然。多年來，港務局的每個項目均是如此。

例如，當初港務局計劃建設曼哈頓世貿中心雙子塔，但該項目對紐約州無疑更為有利，因此遭到新澤西的反對。項目拖了數年，直到1962年港務局同意收購瀕臨破產的哈德遜-曼哈頓鐵路公司（Hudson & Manhattan railroad， 後更名 PATH），項目才得以實施。

PATH常年巨額虧損，僅2015年就虧損超過3.5億美元。而世貿中心雙子塔項目在9‧11事件中被撞毀，港務局不得不投入巨資重建，亦帶來了巨額虧損。從港務局的年報可以看到，港務局旗下有6個虧損項目，在2015年一年內便帶來近8億美元的虧損。扣除虧損，港務局當年仍盈餘6至7億美元，表面上看收入頗豐，以至很多研究者認為港務局財力雄厚。但事實上，港務局目前身負210億美元的債務，我們估計主要是多年來為支持建設而發行的債券，須在未來逐步償還。因此，港務局近年來已無力為紐約灣區更新舊設施或建設新設施，連改善現有服務業也必須在經濟上步步為營。

PATH虧損的原因，主要是該線路為不少勞工提供了廉價的跨州通行設施，港務局迫於政治壓力不能加票價。為了補貼PATH或類似的虧損項目，港務局便大幅提高旗下其他設施的收費。例如，其所建橋樑的過橋費從2008年的8美元，大幅上升至2016年的15美元；前文所述港務局的機場收費高昂，用來補貼虧損也是其中原因。

為了平衡兩州利益，港務局幾十年了均採取這種“一拖一”的項目發展模式，使港務局參與或建設了不少從區域整體來看並不高效的項目，引來大量批評。例如，學者Gerald Benjamin就指出，港務局“區域整體發展效率早已讓位給兩個州的公平利益”。

然而，作為一個跨州的公營機構，港務局必須兼顧兩個州的利益均衡；任何有損公平的項目，必然會遭到其中一個州長否決，因為州長必須為其州內的選民負責—這一矛盾，從其製度設計上就已經決定了，基本無解。

另外，港務局董事會和領導層由兩個州各任命一半，導致其領導層常常因兩州之間的爭議而陷入分裂狀態，大大影響了運行效率；有些區域總體最佳，但對個體未必最為有利的項目也未能實現。而且，州長直接受到各自範圍內政治勢力的影響，這種影響自然也傳遞到港務局的決策中，因此，當初設計港務局時，意圖使其免受各個政治團體干涉的初衷並不能完全實現。

甚至，港務局在某些時候淪為了政治報復的工具，發生在2013年9月的華盛頓大橋（George Washington Bridge，為港務局所擁有）醜聞便是一個例子。當時的新澤西州長Chris Christie為懲罰不支持其連任的利堡市（Fort Lee）市長Mark Sokolich，秘密下令港務局內由其任命的高層人員，關閉了華盛頓大橋三條向東行的車道中的兩條，藉口是“交通研究（traffic study）”，從而導致利堡市交通大混亂，幾天后才重開。這個醜聞被揭露後，使港務局的信譽受到了根本性的打擊，要求撤銷該局的呼聲再次響起。

然而，儘管有種種弊端，多年來改革或撤銷港務局的建議一直未能落實。究其原因，就在於港務局控製了紐約灣區內大量的交通命脈，又欠有巨額債務，牽一髮而動全身，任何改革都影響多方利益，因為被認為是在非金融領域“太大而不能倒（too big to fail）”的典型案例。目前，灣區內針對港務局改革的討論不少，其未來的發展還有待觀察。

如何探索有效的區域協調機製

紐約灣區跨越了三個州，涉及超過1，500個政府機構和三種法律，給區域治理帶來極大挑戰，因此灣區百多年來一直在探索有效的區域協調機製。

製度性區域協調模式（the institutional approach），是指在各種地方政府之上，建立某種區域性機構，代表區域的共同利益，並賦予其超越地方政府的權利，讓其按照共同製定的區域規劃來領導和管理區域整體發展。

這種模式的最早實踐就是成立於1921年的紐約與新澤西港口事務管理局（the Port Authority of New York and New Jersey，簡稱港務局）。本文上篇詳細分析了港務局建立70多年來的經驗，可以說有成有敗，難以一言蔽之。但是，基本上，將港務局視為區域合作機製的楷模實是勉強，其弊端在紐約灣區內廣為詬病，要求改革甚至撤銷港務局的呼聲一直不斷。

在港務局之後，紐約灣區內亦曾有幾次建立跨州的區域協調機構的嚐試，但均不成功。例如，1956年，由紐約灣區內的三個州共同成立的大都會區域協會（The Metropolitan Regional Council，MRC）。MRC由三個州的政府官員組成，目標是解決區域性問題、推動區域合作。1950年代末，MRC在法律上得到了三個州政府的共同認可，成為製定區域政策、推動政府間協調的組織，當時被視為區域發展機製的重大里程碑。

然而，MRC在引導區域發展方面並未能真正發揮作用，它所製訂的區域合作協議未能得到灣區內不少重要的地方政府和小區組織的認可。前文提到，美國的地方政府組織高度自治，互相之間並沒有行政隸屬關係。MRC雖得到三個州政府的認可，但不少地方政府擔心這類區域合作機製會損害地方的自治權，因此拒絕參與到MRC製訂的合作協議中。因此，MRC始終有名無實。

在MRC這種跨州的合作機製外，紐約灣區內的三個州亦曾在各自的轄區內實踐過這種建立跨境機構來協調發展的模式。例如，1960年代，紐約州內部的12個縣及幾個區聯合成立了大都會運輸署（Metropolitan Transportation Authority， MTA）及城市發展公司（the Urban Development Corporation， UDC），前者主要處理州層面的交通問題，後者則處理城市更新和發展問題。

這兩個機構至今仍然在運作，但對其成敗的評價一直有頗大爭議。例如，UDC後來演變為一個提供住宅、工業及商業建築、乃至公共設施的機構，但在1975年及2007年兩次瀕臨破產，要靠政府打救才勉強維持下去，因此備受質疑。而MTA目前主要運營紐約州內的部分巴士線路、鐵路和路橋設施，但被不少學者質疑其運行已經偏離了成立之初所設想的推動區域協同發展的綜合性功能，變成了功能單一的運營組織。學者John Bebout 在1970年便批評這兩個機構是“不成熟的、未整合的、應急式的、功能有限的區域機製（“a rudimentary， regrettably unintegrated， ad hoc system of regional governance， for limited purposes．”）

總體上看，製度性的合作模式在紐約地區的實踐有成功也有失敗，而成功的一面並不占上風。所以，從1970年代開始，紐約灣區為推動區內跨州的合作，轉向了一種新的合作模式。

1970年代開始，紐約灣區內的跨境合作模式開始轉向政策性合作模式（the policy approach）轉變。與製度性模式不同，政策性合作模式不再依賴建立某種新的區域性機構來主導合作，而是接受現有的政府體製作為區域合作的現實基礎，通過漸進性的政策改良來解決區域性的合作問題。事實上，經曆數十年的實踐，在灣區內建立某種區域機構的建議已經難以得到政治上的支持，尤其是竭力保護地方自治權和選民利益的地方政府，對建立淩駕於其之上的官僚機構尤為謹慎。

如前文所述，美國複雜的地方政府組織並非規劃的結果，而是基於當地市民的需求和選擇而逐步演變出來的。無論是學區、醫療服務區、還是其他地方政府管轄區的邊界，均在一定程度上代表了區內市民的選擇或認同感。學者Benjamin和 Nathan 便在其《區域主義與現實主義》（Regionalism and Realism，2001）一書中指出，儘管社會普遍認同區域合作能帶來整體效率和競爭力的提升，甚至某些問題必須在區域層面才能解決，但地方主義一定程度上也代表了市民的價值和身份認同，在倡導區域合作時並不能忽視；建立新的區域機構來整合紐約灣區區域管製權利，並非一個現實的解決辦法。可見，紐約灣區對製度性區域合作模式的抵製，並非是出於對區域整體利益的否定，而是基於灣區內的政治現實。

政策性合作在紐約灣區內的實踐方式較為多元，其中一種便是功能性合作（functional collaboration）。基本上，不同的公共服務功能，對區域層面的整合程度有不同的要求；如環保對區域整合的要求較高，在越大的區域範圍內來協調，其效率會越高；而醫療、教育、小區服務等功能卻比較地方化，不一定要求在區域層面來整合。功能性合作就是針對某種具體的公共服務功能，如交通、供水、或汙水處理等功能，甚至就某個具體的項目，如建設一座跨轄區的橋樑等，分析其跨境合作的具體需求，然後通過相關的幾個轄區的政府合作，找到現實的解決辦法。

政策性合作的另一種方式是城市間合作（inter-municipal cooperation）。合作在城市的層面來開展，而不是在幾個州之間進行；兩個或以上的城市就某個具體的目標（如提供某種服務或解決某個問題）達成某種協議或安排。

上述兩種方式的政策性合作，無疑缺乏全局性、整體性、多功能性，用我們的話來說“缺乏頂層設計”，但卻具有實用性、漸進性，對地方轄區的價值和利益衝擊較小，在紐約灣區的政治現實下更容易得到實現，因此逐漸成為了灣區區域合作模式的主流。

簡而言之，從理想主義的角度，每個地方都應該放棄地方本位，從更大的區域全局來思考，這樣才能達到整體效率的最大化、整體競爭力的最優化。

基於這種思維，紐約灣區在一個世紀前就開始在製度層面探索區域的治理機製，建立了不少整體區域層面的合作機構，包括上篇提到的港務局和大都會區域協會等。不過，儘管權利巨大，這些機構均無法超越地方利益摩擦和政治鬥爭的局限，其區域協調功能一直未能充分發揮，未來亦難以有實質性突破。

基於當地的政治現實，過去40多年來，紐約灣區的區域治理機製逐漸從製度性合作模式逐漸轉移到了政策性合作模式。這種新模式很少在整體區域層面來開展綜合性的合作，而是在城市、乃至更低級別的地方政府層面，在充分尊重區域現有的政府組織模式和地方的價值認同及利益的前提下，就某一具體的功能、項目、問題來達成一致。由於其實用性，這種模式逐漸成為了主流。

對粵港澳大灣區而言，因涉及一國兩製及三個不同經濟體，且三地的經濟治理模式、政治製度、政府在經濟中扮演的角色均差異巨大，情況遠比紐約灣區更為複雜。不少專家學者建議在粵港澳灣區內建立類似港務局這樣的區域合作機構，但如何避免港務局目前的種種弊端，讓其充分發揮效用，還值得進一步探討。

另一方面，粵港澳大灣區是否應仿照紐約灣區目前這種實用性的政策性合作模式？我們並沒有答案。比起紐約灣區，粵港澳大灣區情況更為複雜之餘，也更為強調“頂層設計”和區域規劃的功能，這與紐約灣區基於市場自發演變的特徵有明顯的區別。鑒於上述種種特點，如何設計粵港澳大灣區的區域合作機製，恐怕還需從本身的情況出發，難以照搬其他灣區的經驗。

《“一帶一路”下的粵港澳大灣區藍圖》

作者：絲路智谷研究院院長、海南大學“一帶一路”研究院院長梁海明、香港特區全國人大代表、海南大學“一帶一路”研究院兼職教授洪爲民、全國港澳研究會會員、海南大學“一帶一路”研究院兼職教授洪雯

 

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